Деница Николова: Оперативните програми са скачени съдове

05.12.2014

След официалното одобрене на ОП Развитие на човешките ресурси от Европейската комисия се срещаме с г-жа Деница Николова, управляващ партньор и мениджър "Европейски проекти" в ИЮ Консулт ООД

 

  • Г-жо Николова, какво ни очаква в близките години през новата финансова рамка 2014-2020 г. на Европейския съюз?
  • И през следващия програмен период за финансиране чрез средствата от ЕС са предвидени 7 оперативни програми (ОП Региони в растеж, ОП Иновации и конкурентоспособност, ОП Добро управление, ОП Развитие на човешките ресурси, ОП Околна среда, ОП Транспорт и транспортна инфраструктура, ОП Наука и образование за интелигентен растеж), ОП за развитие на сектор Рибарство и Програмата за развитие на селските райони.
  • Кога ще започне реално усвояване на средства от новите програми?
  • За съжаление за момента от ЕК е одобрена само ОП Развитие на човешките ресурси, а в определения срок, за да бъдат одобрени до края на 2014 или началото на 2015г. са само още 3 програми- Иновации и конкурентоспособност, Региони в растеж и Транспорт. От решаващо значение, за да започне изпъленнието на програмите още 2015 г. е те да бъдат подадени до края на годината и да бъдат одобрени до средата на следващата годината. Предстоящата 2015 г. е много важна за усвояване на средствата предназначени за България, тъй като 2014 г. беше нулева в това отношение.

От това доколко амбициозни и успешни са намеренията и усилията на управляващите институции, зависи не само дали и 2015г. няма да е нулева, но и колко средства ще се усвоят през 2016г. Причината е, че периодът на изпълнение на една грантова процедура до подписване на договор с бенефициентите и реално разходване и отчитане на средства от тяхна страна е повече от 6 дори 12 месеца по някои програми. За да декларираме пред ЕК, че сме усвоили една сума за дадена година, средствата по нея следва не само да са договорени (т.е. да има избрани проекти и подписани договори по тези проекти), но и да са отчетени и одобрени реални разходи по тези проекти.

 

До етапа на подписване на договори минават средно около шест месеца и повече в някои случаи, което включва нормативно определени минимални срокове за прием на проектни предложения по дадена процедура за финансиране, срок за оценка и класиране на подадените проекти, срок за подписване на договори за класираните проекти. След подписване на договор за финансиране на даден проект по оперативните програми бенефициентите нямат право директно да определят изпълнителите си или  да закупуват предвиденото оборудване, а отново има срок, в който да ги изберат с конкурс, съгласно Закона за обществените поръчки или постановлението на Министерски съвет за частните бенефициенти, своите доставчици и изпълнители. Разходите се считат за реално усвоени едва, след като се извършват и платят реално дейностите.

 

Така се получава, че ако една грантова процедура към бизнеса бъде обявена например през септември 2015 г., договори за избраните проекти може да има едва към средата на 2016 г. и реално едва ли бенефициентите ще смогнат с избора на доставчиците и изпълнителите в рамките на 2016 г. така, че да направят и разходите, тоест да платят това, за което са проектите в рамките на годината. Когато става въпрос за инфратсруктурни проекти и други проекти предвиждащи строително ремонтни дейности, особено с избор на доставчици съгласно ЗОП, сроковете са още по-дълги.

 

От друга страна всяка програма разполага с планиран бюджет за целия период и разделени по години разходи, които следва да реализираме по правилото n+2 (до 2 години след годината, за която са предвидени или общо до 2 години след 2020 г.). За разлика от предишния програмен период, когато всяка година на пожар се прехвърляха пари от един приоритет в друг, в гаранционни фондове и т.н. в края на всяка година, за да се покрият тези цели и бъдат спасени неусвоените средства, в настоящия период са заложени освен тези финансови индикатори и междинни качествени индикатори според всяка от програмите. Ако тези цели не бъдат изпълнени до средата на периода ще загубим част от предвидените средства за страната. Просто не можем да си позволим нулева 2015 г. и 2016 г. с ниска усвояемост.

  • В новия програмен период по-голяма сума ли ще ни се полага спрямо предишния?
  • По-някои програми сумите ще са по-големи, а по-други-намалени, като ще има изцяло нова програма - „Наука и образование за интелигентен растеж". Както се видя от изминалия период по-важно е не каква сума е одобрена за финансиране, а каква ще успеем да усвоим коректно.
  • Като цяло ли има забавяне спрямо програмния период?
  • Предполага се, че вече има изграден административен капацитет и работещи механизми в администрацията, както и доста по-добра подготвеност в потенциалните бенефициенти и като цяло би следвало да се справим доста по-добре в новия програмен период. На практика, обаче, за  момента се наблюдава голямо изоставане в сравнение със същия момент на изминалия период, както по отношение на одобрение на програмите, така и като реално стартиране на процедури за финансиране към бизнеса и други бенефициенти.

Дори при една от най-работещите оперативни програми – ОП РЧР, която през предходния отчетен стартира още през септември 2007 г. с процедура в подкрепа на бизнеса, към момента е единствената одобрена от Брюксел за новия период, но 2014 г. е нулева и за нея. Правят впечатление и твърде скромните средства, предвидени за нови процедури за 2015 г., въпреки че за нея няма риск за държавния бюджет. Вместо една доста по-амбициозна финансова програма, за да се навакса нулевата 2014 г., включваща процедури по всички приоритети и към всички групи бенефициенти, на практика плановете за 2015 г., включват само процедури, насочени към администрацията за проучвания и анализи, за изграждане на системи и капацитет и нито една грантова процедура за участниците на пазара на труда - работодатели и социални партньори, работещите и безработните. Това поставя в риск устойчивостта на някои инициативи, стартирани със средства от предишната програма и пропаст между изпълнението на старата програма и стартиране на финансиране от новата. Такива са някои от инициативите в подкрепа на политиката за деинституциализация, процедури за субсидирана заетост в населени места с много висока безработица и слаба икономическа активност, процедури, подпомагащи мобилност на работната ръка, такива в помощ на социалното предприемачество и др. Не са предвидени и процедури в помощ на младежката заетост - важен приоритет със заделен финансов ресурс за следващия програмен период. Няма яснота и дали и как ще се прилагат финансовите инструменти по програмата – гаранционни схеми и други - на които също трябва да се отдели сериозно внимание в новата програма. Създаването на подобни инструменти е времеемко и сложно и следва веднага да се започне с тяхната подготовка.


Не са предвидени средства и за Механизма за младежки гаранции, въпреки че има заделени 55 млн. евро в Програма за развитие на човешките ресурси изключително за младежи и младежка заетост, включително и подобни форми на заетост като предприемачество и стартиране на собствен бизнес. Това на практика означава, ако се стартира в началото на 2016 г. такава процедура, реално първите три години ще са нулеви или с много ниска усвояемост.

 

"За да няма критично изостване в усвояването на средствата след още една година от Българска асоциация на консултантите по европейски програми, предлагаме да се стартират грантови схеми, по приоритети и направления, по които няма разминаване в позициите с Брюксел, още в началото на 2015 г. преди официално одобрение на програмите. Не считаме, че това би представлявало реален риск за държавния бюджет, имено поради дългите срокове за кандидатстване и одобрение на проекти. Реален ангажимент за бюджета възниква едва след подписване на договори за финансиране, а такъв би настъпил в най-оптимистичен план в края на 2015 г. по процедури отворени за прием на проекти в началото на 2015 г. За съжаление публикуваните планове за финансиране по различните програми са доста по-скромни от очакваното."

 

Например по „Конкуретноспособност и иновации" са предвидени три процедури, които са с много голям интерес от бизнеса, но тъй като е втора година от програмния период, а две от процедурите са предвидени едва за края на годината, ние им препоръчваме да предвидят и други, доказали се като успешни от предишния период грантови процедури, да удвоят бюджетите на сега планираните процедури или поне да изтеглят напред във времето двете процедури предвидени за последното тримесечие. Така ще може да се  навакса пропуснатото време за 2014 г. и 2015 г.

 

Същите или подобни са препоръките ни и към плановете за финансиране за 2015 г. на другите оперативни програми. Някои от препоръките ни дори бяха вече отразени. Например един от основните мотиви да се планира отделна нова оперативна програма беше липсата на структурирана подкрепа за науката в България. Ако в първоначалната програма за финансиране по програмата за 2015 г., в новата ОПНОИР не бяха планирани мерки, насочени към подпомагане на научна инфраструктура и научни изследвания. Така дори да се стартираха такива инициативи още в началото на 2016 г., реално проектите ще могат да стартират към края на 2016 г. най-рано или дори 2017 г. В одобрения от Комитета за наблюдение по програмата вариант на индикативна програма вече фигурират няколко процедури насочени към развитие на научна инфраструктура.

 

"Към момента Програма за развитие на селските райони е в най-изостанала позиция и единствената, за която все още няма никаква конкретна официална информация какво се предвижда за реализация през 2015г."

 

Доколко Управляващите органи на програмите ще се съобразят с препоръките ни е въпрос на политическа воля, но наблюдението ни е, че новото правителство доста активно работи за спасяването на средства от изминалия период и за наваксване на пропуските от новия. Вече са подадени всички оперативни програми-макар и със закъснение от крайния срок, за да бъдат одобрени до края на 2014 г. или началото на 2015 г.

  • Може ли да кажем, че оперативните програми трябва да са като скачени съдове, изпълението на една е предпоставка за успеха на друга?
  • Разбира се, че трябва да има интегрираност. Всяка от оператвините програми е насочена към изпълнение на някоя от целите в Националната програма за развитие: България 2020 (НПР БГ2020) - водещият стратегически и програмен документ, който конкретизира целите на политиките за развитие на страната до 2020 г., както и целите на Споразуменитео за партньоство на България, очертаващо помощта за страната от европейските структурни и инвестиционни фондове за 2014-2020 г.

На практика има доста големи разминавания между инициативите, които ще се финансират по различните оперативни програми, което ще доведе до значително намален реален ефект от помощта за страната. Например разходите за изпълнение политиката за деинституциализация. След изграждането на Защитени жилища и Центрове за настаняване от семеен тип по програмта за Регионално развитие, след това се продължава с подпомагане на социалните услуги и грижата за децата по програма за Развитие на човешките ресурси. В момента големите градски общини, бенефициенти по ОП Региони в растеж изготвят Интегрирани планове за градско възстановяване и развитие, които включват интегрирани мерки за развитие на градските ареали - както инвестиционни, които да се подкрепят от Региони в растеж и Околна среда, така и мерки или за развитие на местната икономиката, които да се финансират от други източници. В ОП Развитие на човешките ресурси и в Иновации и конкурентоспособност, обаче, няма заделени средства за тези цели и така тези планове ще останат нереализирани в частта различна от публична инфраструктура.

 

  • Вие как може да помагате на администрацията?
  • Основно със становища и препоръки за подобряване работата на администрацията и по-облекчени и прозрачни процедури за финансиране, Българската асоциация на консултантите по европейски програми е активен участник в процеса на планиране и реализиране на европейските програми в страната. За изминалия програмен период натрупахме много опит и се доказахме като  добър партньор на администрацията и успешен коректив на дейността. Бяха приети десетки препоръки на асоциацията, довели до опростяване на процедурите за финансиране, по-голяма прозрачност на информацията свързана с усвояване на средствата по програмите, по-добър диалог със социалните партньори - бизнеса и НПО. Взехме активно участие в процеса на планиране на новите програми като член на работните групи за тяхното разработване, като повечето от нашите препоръки и коментари бяха взети под внимание. През новия програмен период сме одобрени за членове на Комитетите за наблюдение по повечето оперативни програми. Комитетите за наблюдение са органа за публичен контрол над изпълнение на програмите.
  • Реалността каква е – ще усвоим ли средствата?
  • Ако се работи по-динамично, по-амбициозно и в по-добро партньорство със заинтересованите страни по всяка програма - все пак потенциалните бенефициенти са тези които знаят най-добре от какво имат нужда и как могат да го постигнат. Със сигурност 2015 г. трябва да бъде изключително активна. Трябва да е година, през която да се отворят процедурите за финансиране за бюджетите за две дори три години. Това е единственият вариант до края на 2018 г. да сме договорили средствата, които са ни определени година по година до междинния период на отчитане към ЕК, а освен това да има реално изпълнени проекти и да можем да отчетем реално постигнати резултати. Имаме всички предпоставки да сме много по-успешни - изграден капацитет, работещи механизми в администрацията, изградени партньорства с граждански и работодателски организации, натрупан опит от който да се извадят изводи за подобряване на работата... Остава да се използва адекватно този натрупан ресурс.
  • На база отчитането на индикаторите ни се изплащат средствата, така ли?
  • Новият подход на ЕК за фиансиране е да се гледа резултатът, а не само финансовото усвояване на средствата по документи. Вече освен за пари, говорим и за качество на изпълнението, и конкретни индикатори, които да докажат, че постигаме целите, които сме декларирали че гоним за този период. След одобрение на оперативните програми страната ни получава аванс за изпълнение на годишните си цели по всяка програма. След договарянето на парите по конкретни проекти и изпълнението и отчитането на тези проекти се заявяват за плащане разходваните средства от ЕК в съответния процент на одобрените средства. Целта е всяка година одобрените пари да са в рамките на някакъв минимум.

До момента практиката показа, че по всяка програма имаше проблеми с усвояването на парите за даден период и се предприемаха мерки в последния момент рисковите неусвоени пари да се прехвърлят в друго направление. В настоящия период тази практика ще много по-трудно приложима, имено поради факта, че ще се следи и изпълнение на реални резултати. Затова се налага доста по-амбициозна програма за договаряне още в началото на периода, за да си гарантираме, че към средата на периода ще сме изпълнили поставените цели. Проблемът е и че от всички пари, които се договарят по проекти има около 20% неизпълнение по различни причини - отказали се от изпълнение бенефициенти, неодобрени разходи поради некоректно разходване и/или отчитане, по-ниски оферти от страна на доставчици и изпълнители от планираното. Това обстоятелство също трябва да се вземе предвид при планиране на годишните програми за финансиране.

  • Защо се отказват бенефициенти от изпъленние?
  • Разплащането по проекти е на части - само до 50% могат да са авансови след подписване на договор и те се получават срещу банкова гаранция за целия период на изпълнение на проекта. След това средствата се възстановяват на базата на одобрение на реално извършени дейности и разходи до съответния одобрен процент на финансиране от целия проект. Така на практика бенефициентите следва да имат достъп до сумата, необходима им за реализация на проекта (със собствени или кредитни средства), а едва след изпълнение на дейностите да си получат връщане на някаква част от тях.

Много бенефициенти не успяват да осигурят собствено финансиране и се отказват от изпълнение на някакъв етап във времето или често дори не прекратяват договорите си докато не приключи цялата процедура за всички проекти, тъй като няма такъв изричен ангажимент към тях. Така едва в края на дадени процедури се разбира, че изпълненият  бюджет е под договорения. В изминалия период едва в последните 2 години се предприе така нареченото наддоговаряне или подписване на договори на стойност по-висока от планираната за усвояване за дадена година. Редно е от една страна да се запази прилагането на тази практика още от началото на новия програмен период. От друга страна е крайно време да се приложат облекчени механизми за изплащане на одобрената помощ - например с използване на специални банкови сметки, доказал се вариант по предприсъединителните програми.

  • 500-те млн. евро, които ще теглим от Европейската банка къде ще бъдат насочени?
  • Предполагам, че тези средства са насочени най-вече към осигуряване на национално финансиране за проекти за публична инфраструктура. Тъжното за България е, че около 70 на сто от средствата, необходими за публична инфраструктура за следващите години, са планирани с евросредства. Това са средства за пречиствателни съоръжения, сметищата, които са голям проблем за страната, пътища, паркове, градинки, бизнес зони, училища, здравеопазване. Средствата, които можем да получим са недостатъчни за покриване на всички необходими инвестиции, затова е важно поне да успеем да усвоим на 100% и да инвестираме по-най-разумния начин, който да окаже реален ефект за развитие на икономиката ни и натрупване на вътрешен ресурс в дългосрочен план да реализираме сами инвестициите си.
  • По текущите програми губим ли от неусвоени средства?
  • Със сигурност ще има загуби по Програма за развитие на селските райони", ОП „Околна среда" и ОП „Регионално развитие", но конкретните суми все още не са ясни и зависи изцяло от усилията на правителството да сведе до минимум. По всички програми от изминалия период са подписани договори на стойност над тази, която се полага на България именно с цел да има буфер между неодобрени разходи, отказали се проекти, провалени или неодобрени разходи и това, което реално се усвои и одобри. Проблемът е рискът да не успеем да разплатим до края на следващата година всички договорени средства, както и от неодобрение от ЕК на част от разходите, които им отчетем. На практика за 2015 г. остават да се разплатят средства в размер в пъти надвишаващ най-успешните години от изминалия период до момента, което е много сериозно предизвикателство пред администрацията.
  • Как публично да се следи усвояването на средствата?
  • На сайта на Информационната система за управление и наблюдение на структурните инструменти на ЕС в България- http://umispublic.government.bg/. Системата се използва от всички институции, управляващи средства от оперативните програми. Разработен е модул, който предоставя обобщена информация за финансовото изпълнение на Оперативните програми (договорени и изплатени средства), за седемте програми и поотделно за всяка една, на различните нива на информацията: от ниво програма, през приоритетна ос, под-приоритет, процедура. На сайта се предоставя информация за проектите, които се изпълняват при бенефициентите (по тип на бенефициента) и за изпълнителите и доставчици на проектите. Предвижда се в новия програмен период да се въведе и система за електронно подаване и отчитане на проекти и към системата всеки бенефициент ще може да проследи и статута на своя проект от подаване на проектно предложение, през оценка, одобрение на отчети до финално плащане.

Програма за развитие на селските райони не е включена в системата и информация за нейното изпълнение може да се получи от страницата на програмата http://prsr.government.bg/

 

Информация за всички програми - национални и такива за териториално сътрудничество, нормативна уредба, връзка с техните страници в Интернет, актуални конкурси и статистика за изпълнението на всички програми може да се намери на единния информационен портал на МС www.eufunds.bg.

Rivva.info



Коментари